政府是海洋空间资源开发利用政策的制定者，在资源储备、市场配置、监督管控、修复整治等方面处于决策先导地位。资源使用者在政府刚性规制下，自主选择开发技术和经营方式。因此，海洋空间资源高质量开发利用的关键在于，如何基于共同利益目标，通过政府良性机制引导，资源使用者高效科学开发，实现经济与环境的协同发展。
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8 _2 v8 q, C$ [! p% ~( Q3 P一、海洋空间资源开发质量的保障与引导机制$ o I2 K2 p) h+ I
生态环境刚性约束下，政府作为海洋空间资源管理者承担开发规划、市场化配置以及生态环境管控等系列权利、责任和义务，迫切需要在海洋空间资源集约化开发的方向、范围和强度方面给予先行决策规制和指引。9 |; }' e5 y2 O/ r* U! t6 ^ v+ b
（一）建立海洋空间资源储备机制8 U* L, A, ~: m
地方政府生态管控策略取决于地方财政对海洋产业的依赖度，资源的持续供给能力是海洋产业持续发展的基础条件。制定环境约束条件下海洋空间资源收储相关政策，促进资源市场化配置，提升资源持续供给能力，成为高质量开发利用海洋资源的重要保障。一是加快整合海洋空间资源收储平台。将海域、海岸线、无居民海岛以及滩涂资源储备纳入统一管理，建立海洋空间资源收储中心，完善相应管理机构，制定海洋空间资源初始价格评估机制，明确“谁维护、谁贡献、谁受益”原则，形成统一、开放、有序的海洋空间资源储备与交易市场，使所有平台参与者共同受益。二是完善海洋空间资源收储管理制度。按照《海域使用管理条例》《无居民海岛开发利用管理办法》有关规定，围绕收储原则、收储范围、组织机构、收储流程、年度收储计划编制、权属核查、储备登记手续申请办理、出让方式以及出让方案编制等环节，细化和完善收储管理制度。8 h( I* N% y$ n- Z v" ]% _1 C! R
（二）建立“多规合一”的海洋资源集约利用机制
. ^* m: E7 s, O) ?5 _我国自2014年开始，各地陆续开展了“多规合一”的试点，2016年在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确要求推进“多规合一”工作。2018年国务院机构改革，组建自然资源部，并下设海洋战略规划与经济司，强化了从战略视角统筹规划海洋资源的政府职能，也加快了海洋空间规划的“多规合一”进程。在此背景下，应当按照自然资源部统一部署，充分发挥海洋功能区划制度和海岛保护规划制度的引领、规范和约束作用，建立以跨行政生态区划为单元的相对完善、彼此呼应的海洋空间资源利用规划体系，强化规划的管控作用，并做好土地利用总体规划、城乡建设规划的涉海部分与海洋功能区划的衔接工作，以确保不同特定主导功能的海洋功能区发挥最佳效益，实现整体海洋开发利用活动经济、环境和社会效益最大化。同时，依据海洋空间资源禀赋、区位条件、产业基础、机制优势以及环境承载能力，制定分类用海集约化评价指标，评估和监测资源开发利用集约化程度，用好存量、严控增量，优化海洋空间资源配置结构，调控使用方向和用途，促进海洋领域经济价值和环境价值的同步提升。6 E; R- g. S+ S; R7 N0 J
（三）建立海洋生态保障机制7 C5 s% E7 N" P0 E8 H
建立海洋生态保障机制的目的是约束海洋开发活动中损害环境的外在行为，规范开发秩序，减少开发活动对海洋环境的压力，通过强化开发前论证、开发中监测、开发后修复等系列保障措施，确保海洋空间资源生态环境质量。一是规范环境影响评价、海域海岛使用论证程序。根据海洋生态文明建设的要求，提出限制用海用岛建设项目管理办法，着重把牢项目“审查关”“检查复核关”“验收和跟踪监测关”，认真组织开展区域建设（农业）用海的环境影响评价，全方位预防环境污染和生态破坏。二是加强海洋生态环境监视监测。建立近岸海域及重要水域环境监测与评价机制，通过海洋空间资源数据获取、管理、应用、更新，完善核心数据库、专题数据库、业务管理数据库和监管数据库等基础数据平台建设，形成整合、分析和挖掘为一体的集中管理、安全规范、充分共享、全面服务“一张图”综合监管体系，实现对海洋空间资源全程、全覆盖动态监管。三是加强海洋空间资源保护与整治、修复。加快制定实施《海洋生态损害赔偿办法》，进一步明确因海洋空间资源开发而导致生态损失的补偿细则；加强海洋保护区建设工作，形成南北纵横、类型各异、均匀分布的海洋生态屏障；积极推进无居民海岛、海岸线和沿海滩涂资源生态修复项目，保证自然岸线的保有率。$ ]+ ^/ z/ {" }0 I& `
! I0 L' T G* C, L* n+ a二、高效科学开发海洋空间资源的合作策略
2 b- i- G$ U. J) k+ _6 `海洋资源使用者在资源开发利用过程中，应当遵循政策要求，基于经营收益和社会责任双重考虑，采取适当的开发技术和方式，提高海洋资源利用效率。
! H/ w6 f3 [, r5 P% R- b( @, E（一）加大海洋空间资源开发技术创新力度0 R: a* n% l/ V; G: J
从资金、人才、技术等重要科研要素出发，扩大海洋资源开发技术和装备的研发规模，重点开展战略性海洋资源开发技术的基础研究，推广绿色、安全、高效海洋利用新技术，推进新能源、新材料及信息技术等成果在涉海领域的产业化应用，着力提高海洋科技创新和资源开发能力，用科技成本替代违规成本，不但产生资源长期利用效应，而且有助于提高资源使用者信用。
$ r5 d/ ~. n& l- [9 I3 I' U. R（二）选择精细化海洋资源开发利用方式
; x/ o6 k2 r9 W/ b- K( h海洋经济增长方式的转变离不开空间资源的精细化开发利用。针对有限的海洋空间资源，应当改变传统开发模式，根据自然资源承载力，合理安排用海项目和用海强度，选择对海洋环境伤害最小的经营方案。在开发利用过程中，珍惜和保护海洋资源，注重资源的即时或定期修复。通过精细化开发利用，提高开发利用效率，避免粗放式开发造成生态环境的恶化，延长海洋空间资源的使用寿命，在创造资源使用者自身经济效益的同时满足政府上位政策要求、也让社会公众受益。
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文章来源：节选自《基于生态优先的海洋空间资源高质量开发利用对策研究》，原刊于《海洋开发与管理》2021年03期，转载请注明由中国海洋发展研究中心编排# Z6 e) }8 d7 }( {- T
作者：彭勃，浙江海洋大学教授；王晓慧，浙江海洋大学副教授9 d, r* O, x3 q- _
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