胡金铭等：中日海洋防灾减灾治理体系对比对我国的启示

中日两国国情不同，遭受典型海洋灾害种类不同，防灾减灾制度的历史沿革不同。因此，两国应对灾情的管理体系建设、灾害管理范畴及工作部署落实存在差异。日本以依法防灾、以人为本、地方自治为原则，采取“公助、自助、共助”的多中心治理组织结构模式及包含海洋灾害在内的多种自然灾害共治的综合管理模式，极大地提高了工作效率。当前在机构改革的背景下，我国的防灾减灾体系已有趋于多主体、多灾种综合治理的态势，但改革尚未彻底，仍需做出相应调整。为提高我国海洋防灾减灾水平，日本采取的一系列防灾减灾应对措施可为我国提供借鉴。两国体系框架虽有所差异，但其着眼点均为海洋防灾减灾管理。

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一、建立业务联系性管理体系

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灾害发生时，为了能够对紧急情况迅速做出反应，保持重要业务职能的可持续性，日本各级政府、各领域以其业务运行方式为基础制定了业务持续计划（Business Continuity Plan,BCP)。内阁府分别于2015年和2020年制定了《市町村制定业务连续性计划指南》和《市町村接受人道援助计划编制指南》，为小型市町村制定BCP提供政策支持及理论依据，使之与各级政府、NPO及志愿者团体等进行良性对接，及时、准确地接受援助、进行灾中紧急调整及信息共享，有效达到减灾的目的。截至2019年6月，都道府县已全面制定BCP，市町村覆盖率高达90%。此外，私营部门也将业务连续性管理纳入平时的经营战略。我国的BCP编制多体现在银行及通信网络等信息安全关注的重点企业，且缺乏专门针对海洋灾害的BCP。基于此，我国可参照日本的做法，在政府及社会团体层面建立业务连续性管理体系，对县级及以下政府形成精准支持。

二、强化灾害风险防范能力

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海洋防灾减灾的首要防线之一是削减灾害风险，其有效措施是进行海洋灾害风险评估与区划，以排查灾害风险隐患、评估承载体脆弱性，提高减灾能力。我国对海洋灾害的风险管理虽起步较晚，但其成效差强人意。2019年末至2020年，我国发布并实施了涉及风暴潮、海浪、海冰、海啸及海平面上升五类海洋灾害的《海洋灾害风险评估和区划技术导则》和《海洋灾害风险图编制规范》，完善了海洋灾害风险管理的标准与技术体系。绘制灾害风险图是进行灾害风险管理的有效途径，风险图主要分为全国性、区域性以及社区性三种。目前中日两国均已完成全国性风险图的编制，其主要适用于宏观认知，对实质性防灾减灾收效甚微。截至2019年底，我国山东和浙江已率先完成县（区）尺度灾害风险图的绘制，其他沿海省区市也均开始辖区内县（区）尺度风险图绘制的启动工作。截至2019年3月，日本预估在风暴潮淹没范围内的市町村共16个，在海啸淹没预警范围内的市町村共675个，已公开发布区域性灾害风险图的分别占12%与91%。日本历来高度重视社区性海啸风险图的编制，该风险图由社区居民参与编制，其核心要素包含海啸疏散点、疏散路线、淹没程度及淹没时间等。因此，我国应逐步完善灾害风险评估与区划办法，开展社区性灾害风险图的绘制工作，合理推介满足海洋防灾减灾需求的风险评估产品，为海洋灾害的预警预报奠定良好基础。

三、提高监测预警及信息共享能力

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日本政府以《日本自然灾害预警系统与国际合作行动》（Japan′s Natural Disaster Early Warning Systems and International Cooperative Efforts）为蓝本逐步形成了一套完善、严密的灾害监测与预警机制。其一，日本的灾情监测网络建立完备。日本开发运行了气象服务计算机系统（the Computer System for Meteorological Services,COSMETS），进行海洋气象灾害观测数据的收集及预报信息发布。以日本气象厅为代表的减灾机构依托各级政府与研究机构在全国范围内安设监测预报预警系统及地震、海啸监测设施对自然气象状态及各种地震、海啸活动进行持续24小时的监测与管控。其二，日本高度重视信息管理与共享。当前，日本已在中央、都道府县及市町村三级行政区建立了防灾无线网，实现了政府、相关部门机构与居民间的沟通联络。

我国海洋观测能力发展稳中向好，已运用海洋数值预报预警技术和地理信息系统初步建成全球业务化海洋学预报系统。然而我国海洋业务化基础建设布局不够完备，信息资源共享尚且不足，面向公众的海洋灾害预报预警服务不尽完善。当前处于“十四五”规划的开局之年，国家计划在“十四五”阶段实现“岸-海-空-天”四类观测方式深度融合。此外，我国应把提升海洋预报服务水平、提高预报产品分辨率及建立综合信息集成平台作为努力方向，以强化海洋灾害监测预警及信息共享能力。因此，可由国家海洋信息中心承担海洋数据及信息共享责任，建立统一高效的海洋灾害信息系统，及时向各级、各部门报告海洋灾害详细信息。建立全国性的海洋灾害数据库，以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础，建立立体监测网和综合信息处理系统。建立全国海洋灾害信息发布平台，通过多种渠道及时向公众发布预报预警信息等。

四、加强防灾减灾教育，推动防灾减灾社会化

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在海洋防灾减灾教育与公共意识方面，中日两国尚存明显的差距。在日本，学生自中小学就受到系统的防灾教育，各学校贯彻落实每学期开展防灾演练的政策，使学生掌握必要的逃生、避难及生存技巧，旨在强化学生灾害应对能力。与日本相比，我国民众缺乏防灾意识与灾中自救能力，不完善的法制与应急预案体系导致民众的防灾教育与防灾减灾社会化观念淡薄，进而产生诸多有法不依、执法不严及违法不究的现象。

因此，面向不同责任主体（学生/广大群众/公职人员），我国地方海洋主管部门可分别采取不同防灾减灾教育方式，并积极发挥新闻媒介的舆论监督和引导作用，以切实推动海洋防灾减灾社会化，促进海洋防灾减灾宣教常态化，实现民众意识变革普及化。例如，在海洋灾害易发地区，各中小学应周期性开展海洋防灾减灾知识普及工作；社区应定期组织海洋灾害预防、避险、自救、互救等知识宣传与救灾演练等；公职人员应深入学习海洋防灾减灾应急预案，明确岗位职责。对于如何增强NPO与志愿者援助力量，一是可成立专业应急救援公司，提供应急救援、救援技术咨询、应急设备研制销售安装、应急保险等服务；二是建立健全应急救援激励机制，从而为做出卓越贡献的团体或个人提供精神或物质奖励。各级政府应大力支持并正确引导全社会加强海洋防灾减灾教育，重视防灾减灾基本技能培训和训练，促进政府、NPO、志愿者及居民的合作。

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五、推进海洋防灾减灾国际交流合作

日本开展防灾减灾国际合作起步较早，迄今已在国际社会中处于领先主导地位。截至目前已召开的三届世界减灾大会均在日本举行，期间通过了《横滨战略及行动计划》《2005-2015年兵库行动框架：提高国家和社区的抗灾力》《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》等指导性文件。此外，亚洲减灾中心（Asian Disaster Reduction Center,ADRC）的总部也设在日本。在长期实践中，日本以广泛的合作为契机，不断积累灾害治理经验。近年来，我国接连参与周边合作交流，旨在提升防灾减灾能力、深入全球海洋灾害治理。2019年底，由我国负责承建的联合国教科文组织政府间海洋学委员会南中国海区域海啸预警中心正式运行。2021年3月，中国派代表团出席了联合国亚太经社会/世界气象组织台风委员会，并在此次会议通过了在上海建立亚太台风联合研究中心的提案。

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作为发展中国家，我国应将着眼点放在充分推进国际合作事务上。该举措一则有利于吸取国际海洋防灾减灾先进经验；二则有利于各国联合攻关全球变暖、厄尔尼诺、拉尼娜等全球性问题，加强国际海洋科研合作；三则有利于推动全球海洋灾害大数据平台的建设及先进技术装备的引进；四则有利于我国经略海洋，推进国家海洋战略长远布局，维护国家海洋权益。

文章来源：节选自《中日海洋防灾减灾体系对比研究》，原刊于《海洋通报》2022年第3期
作者：胡金铭、田野小雨、田士政，中国海洋大学海洋与大气学院硕士；武文，中国海洋大学海洋与大气学院副教授