【海洋观点】国际海底区域活动之国际环境法制的完善

国际海底区域（以下称“区域”）活动关乎人类整体利益，而“区域”活动所产生的环境影响于人类生存而言其意义则是不容忽视的。由此，必须进一步完善“区域”活动的相关国际环境法律制度以规范之。随着“区域”采矿活动的日益蓬勃发展，“区域”活动所产生的环境影响将面临更大的挑战，亟需在现有基础上不断推进与完善。
一、扩大“区域”活动主体范围并加强能力建设
4 h( G* U" e8 j. e% A7 T9 L  m在当前“区域”国际立法框架下，有关其环境保护的法律制度无法调整其资源开发活动的所有方面。在“区域”平行开发制度下，当前活动主体范围受限，有关环境保护义务和损害责任承担者并不包括“国际海底管理局企业部和发展中国家”并且由承包者对“国际海底管理局企业部和发展中国家”人员“持续进行和开展培训”的义务要求尚不能满足“分享收益”“促进所有国家特别是发展中国家的全面发展”的实际需求，广大发展中国家有效参与“区域”资源开发利用面临潜在的“环境壁垒”。此外，在开展活动范围方面，“区域”活动仅涵盖其资源“勘探”和“开发”阶段。在国际海底管理局主持制订的三部勘探规章对“探矿过程中保护和保全海洋环境”所作出的原则性规定下，“区域”资源探勘活动中的海洋环境保护尚无法得到有效规制。还有就资源开发种类而言，“区域”资源仅包括“‘区域’内在海床及其下原来位置的一切固体、液体或气体矿物资源”，且根据国际海底管理局主持制定的三部勘探规章的规定，主要包括多金属结核、钴铁锰结壳以及多金属块状硫化物三种类型，而将其他生物资源、能源资源和自然资源排除在外。
鉴于“区域”活动应以“有助于世界经济的健全发展和国际贸易的均衡增长……特别是发展中国家的全面发展”方式开展并考虑到“区域”环境保护的迫切需要，有关“区域”活动国际环境立法应扩大“区域”活动的主体范围，在现有基础上将“国际海底管理局企业部和发展中国家”纳入“区域”环境保护义务和环境责任承担主体范围。此外，亦应在承包者“对（国际海底管理局）企业部和发展中国家作技术转让”并对其人员“持续进行和开展培训”的基础上进一步加强“（国际海底管理局）企业部和发展中国家”勘探和开发“区域”资源能力建设。从资金支助、技术援助和转让、信息通报以及人员培训等方面加强相关能力建设支持，真正落实以人类共同继承财产原则为指导，以国际合作原则为核心的“区域”资源开发目标，促进实现发展中国家的全面发展。
二、加强对“区域”探矿活动的环境监管
以承包者是否与国际海底管理局订立“区域”资源开发合同，是否对相关合同区域内资源享有“专属权利”为依据，当前“区域”国际立法将“与海洋学研究类似”的“侧重点是调查开发的可能性”的“区域”资源开发前置活动进一步区分为“区域”资源“探矿”和“勘探”活动。“区域”资源探矿作为“区域”活动开展的初级阶段，在当前“区域”国际立法框架下主要由国际海底管理局主持制订的三部旨在规范“区域”资源探矿和勘探活动的勘探规章调整。然而，三部勘探规章中确立的有关“区域”探矿活动环境标准与《公约》并不相适应。此外，如何“就保护海洋环境有关的规章条款进一步开展工作，以确保采用尽可能高的环境标准”也仍处于协商进程之中。整体而言，与“区域”资源探矿活动相关的环境保护国际规则所具有的原则性、缺乏协调性和执行力及其采用的环境标准与《公约》相关规定的不相适应性导致当前对于“区域”探矿活动的监管落后于“区域”资源勘探和目前正在推进制订规章草案的“区域”资源开发活动。
三、统一相关“区域”活动环境标准
当前由国际海底管理局主持制订的三部勘探规章中的相关环境标准低于《公约》的要求。其中，规定的由国际海底管理局法技委制订并执行有关程序以确定相关勘探活动“是否会对脆弱的海洋生态系统造成严重的有害影响”，以及承包者所应承担的可能或已经“对海洋环境造成严重损害”的通知和遵从紧急命令义务中的环境标准不符合《公约》中规定的国际海底管理局和承包者应采取措施“有效保护海洋环境，使其免受‘区域’内活动可能造成的有害影响”的环境限度。
就相关“区域”活动环境标准的制定而言，除应当合乎《公约》及其《执行协定》的要求外，普遍接受的国际标准和原则可为有关“区域”环境标准的制定提供重要参考。此外，全球汇报计划、联合国全球契约、国际金融公司关于环境、社会可持续性、健康和安全的各种准则和标准、赤道原则、采掘业透明度倡议等当中产生的涵盖面广泛的国际标准和原则亦可为制定相关“区域”环境标准提供遵循。其中，如何充分贯彻和落实预防原则，尽可能地减少“区域”环境损害风险，限制、减轻相关环境损害后果是制定“区域”活动环境标准面临的关键问题。预防原则旨在对于那些可能会产生的环境损害，应当采取积极的事前预防措施以避免损害性行为或事件的发生，或将不可避免和已经产生的环境损害控制在法律允许范围内，其着眼于可能产生环境损害的物质或行为，反映完全避免和有效控制潜在和实际的环境不利影响的概念和意愿。以此原则为基础推动制定的相关“区域”活动环境标准不仅应适用于“区域”资源开发活动，亦应参照适用于“区域”资源探矿和勘探阶段，在“区域”国际环境法规制上将相关“区域”活动视为整体，统一其资源探矿、勘探和开发活动的环境标准，加强国际海底管理局、担保国对于“区域”活动的环境监管，推进“区域”活动之国际环境治理进程不断向前发展。
四、细化“环境补偿基金”有关事项
根据《公约》第235条第2款，为对海洋环境损害保证“迅速而适当”的补偿，各国应在适当情形下“拟订诸如强制保险或补偿基金等关于给付适当补偿的标准和程序”，以及2011年咨询意见中指出的“设立相应基金以弥补在环境赔付责任方面可能出现的缺口”、2019年“草案”专设“环境补偿基金”并对该基金的主要宗旨和供资作出专门规定。
就基金的宗旨而言，除2011年咨询意见中指出的旨在设立一项专项基金以填补环境赔付责任缺口外，2019年“草案”扩大基金的适用范围，规定除用于实施其费用无法从承包者或担保国回收的必要措施外，还包括促进研究海洋采矿工程方法和做法、海洋环境保护教育和培训方案、最佳可得技术以及在适当条件下恢复和修复“区域”海洋环境等。而在基金供资方面，草案指出基金主要来源于向国际海底管理局缴纳的费用与罚款、按照国际海底管理局理事会的指示存入基金的任何资金以及通过投资获得的任何收入等。“环境补偿基金”作为相关“区域”活动主体提供的环境赔付不足以填补环境损害缺口时确保“区域”海洋环境得以恢复和修复的重要救济手段以及促进“区域”采矿做法、方法和技术发展的重要保障手段，在当前“区域”国际立法不断发展的进程中，国际海底管理局、相关利益攸关方应在2019年“草案”对“环境补偿基金”所作出的原则性、片面性规定的基础上进一步研究和明确包括基金宗旨、基金法律地位及其运作模式、寻求基金赔偿主体、基金来源和管理以及基金充资和如何保持最优资金水平等问题，进一步细化环境补偿基金有关事项，不断促进“区域”国际环境治理发展。在此方面，20世纪中叶以来国际社会推动制定的诸多国际环境条约中所确立的相关环境赔偿或补偿基金制度可为“区域”领域环境补偿基金的设立提供重要参考。
' F/ u  F! S8 R' R9 F" J) Y# t文章来源：《国际海底区域活动之国际环境法规制》，原刊于《太平洋学报》2022年第12期
作者：林灿铃，系中国政法大学教授，国际环境法研究中心主任；张玉沛，系中国政法大学国际法学院博士