【海洋观点】南极保护区制度创设历史性权利的潜在路径及其深远影响

从国际法上的领土取得方式看，南极保护区的指定国或者管理国不可能直接依据有关的《管理计划》取得南极领土，也不应突破《南极条约》第4条确立的原则和规则，尤其应遵循“在《南极条约》有效期间发生的任何行动或活动不得成为提出、支持或否认对在南极洲的领土主权的要求的根据，或创立在南极洲的任何主权权利；在本条约有效期间，不得提出对在南极洲的领土主权的任何新要求或扩大现有的要求”的规定。但遗憾的是，南极保护区制度在形式上为指定国或者管理国提供了某些先占的条件，或者说具有先占意义的条件。
- [" R% L% Y% L) `6 K在国际法上，先占的效果必须满足以下4个条件：一是先占的对象必须是无主地，二是先占的主体必须是国家，三是实行有效的占领或占有，四是先占的范围以有效占有的土地为限，不能主张连带占有。尽管有效控制对于证实先占的主权主张是必要的，但需要多大程度的有效控制确实是一个需要具体分析、具体解决的问题，如南极洲独特的自然地理环境。自《南极条约》生效以来，南极洲不再是“无主地”，也不是如《联合国海洋法公约》所称的“人类共同继承财产”。但如果考虑到南极领土主权声索突出表现为以历史性权利为依据的先占要求，那么通过指定或管理南极保护区来证明“有效占有”的要素似乎并不困难。
一、南极保护区的保护期限不确定
; \* Q3 O9 C4 T+ z( F( `在环境领域，任何保护都是一个充满活动与行动的渐进过程，且通常会为实现既定的保护目标而设定一个动态的时间表或者期间。在南极保护区制度下，根据《议定书》附件五第6.3条的规定，保护区的“指定应是……不确定的期限，除非《管理计划》另有规定”（shall be for an indefinite period unless the Management Plan provides otherwise）。从所有保护区的《管理计划》看，它们均依此使用了“不确定的期限”的表述。此外，ATCM通过的《执行〈议定书〉附件五第3条所示的保护区框架指南》就保护期限所提出的问题，如“该区域是否可以在一段时期内得到保护以充分实现管理目标”“该区域内的部分地区或其中的物种是否在某些季节里不会受到人类活动的影响”等，均模糊了保护区不确定的保护期限问题。
鉴于环境保护的动态变化，“不确定的期限”并不意味着南极保护区本身可以一成不变。在南极保护区指定之后，指定国或者管理国应根据区内环境状况变化至少每五年提请ATCM审议原有的《管理计划》。但在这一阶段的审议或评价中，迄今未有可供遵循的一般规则或者通用标准，进而使有关国家的自我评估凸显为维持管理南极保护区的一种有效方法；对于其他协商方、缔约方或者有关国际组织就《管理计划》修订提出的建议或评论，终由指定国或者管理国自己决定是否采纳，但迄今从未有涉及保护期限的事项。这种对“不确定的期限”的默认或有意模糊是否意味着一旦《管理计划》在ATCM获得通过，指定国或者管理国即对其指定的保护区就拥有了永久性的管理权或者管辖权？
2 X/ a5 p1 G4 |4 g6 s二、南极保护区的法律地位不明确
从自然科学角度看，任一协商方均应根据ATCM通过的《第3(2008）号决定》，将《南极大陆环境领域分析》作为一个动态模型，在《议定书》附件五第3.2条所述的系统环境———地理框架内指定南极保护区；同时，该协商方还应根据ATCM《第3(2017）号决定》，联合使用南极保护生物地理区域及在南极条约体系内商定的其他分析工具，以支持其与南极环境保护相关的活动。以此为基础，《议定书》附件五规定了不同名称的南极保护区，但它所规定的指定程序是一个将南极洲相互联系、相互依赖的生态系统进行分割的过程。这是因为，该附件五规定的避免可能冲突的9种基本指定理由，必然意味着9种需要给予特殊保护的区域，包括荒野价值、美学价值以及作为科学研究和更好理解全球气候变化的区域价值或者这些价值的联合。
但是，南极保护区的法律地位还存在模糊不清之处，这尤其表现在南极海洋保护区和历史性遗址保护区方面。其一，指定南极海洋保护区所受的权利限制。根据《议定书》及其附件五的规定，未经CCAMLR的事先批准，南极的任何海洋区域不得被指定为南极特别保护区或南极特别管理区。与其他的保护区指定条件相比，这一规定显然是对南极条约协商方设定的一种限制性权利。《议定书》要求CEP应就“南极条约保护区制度的运行做进一步说明”，但在南极海洋保护区方面，CCAMLR的权威作用显然要优于CEP，并由此为南极海洋保护区的《管理计划》设置了又一道有利于南极领土主权声索国和准声索国的门槛。其二，历史性遗址保护区包含指定国可自由裁量的价值导向。尽管《议定书》附件五要求，历史性遗址保护区保护的遗址均应具有公认的历史性价值（recognized historic value），但从实践操作看，各协商方指定的历史性遗址保护区皆为对其国民赴南极探险的遗址的保护。这种情况在很大程度上意味着对有关国家所称的优先发现权的承认，即那些公认的历史性价值与南极领土主权声索国所主张的和准声索国所保留的那些历史性权利存在千丝万缕的联系。
" N* y4 O. I* x( b7 x三、《管理计划》的法律性质不清晰
受联合国国际托管制度的启发，在《南极条约》谈判之前，有关国家也曾提出过“八国共管”南极洲的建议。这一建议虽未能得到其他在南极洲存在利益关系的国家的同意，但却着实将其用在了南极保护区的指定或管理上，并已因地制宜地发展为的新的“国际托管制度”。在南极保护区制度中，《联合国宪章》关于大国国际托管的规定变成了以南极条约协商方为主的管理指南，由联合国托管理事会与受托大国之间订立的关于托管领土的《托管协定》变成了由ATCM与协商方之间订立的南极保护区的《管理计划》。如果说联合国的《托管协定》应追求托管领土的经济社会发展及政治独立，那么南极保护区的《管理计划》的性质及其执行后果就更值得深究。在联合国国际托管制度史上，并不是每一块托管领土都那么容易到期就能根据《联合国宪章》的有关规定而成为一个独立国家，1989—1992年“瑙鲁诉澳大利亚案”充分表明了托管领土争取经济和政治独立的复杂性。就“国际托管”而言，南极保护区不同于联合国国际托管制度下的托管领土，因为前者没有永久性居民，也不需要南极保护区的政治和经济独立。这完全符合《议定书》及其附件五的规定及有关指南的要求，但同时也意味着南极保护区在无确定期限的“独立”之前也不需要达到任何标准。如果将南极保护区的《管理计划》看成是具有法律约束力的“国际托管合同”，那么该合同在无约定有效期的情况下又该如何解除？鉴于《议定书》及其附件五均无相关规定或要求，这种无确定期限也不需要走向“领土独立”的“国际托管合同”是否就具有了永久性质？
四、进入南极保护区所要求的许可程序的规定不统一
根据《南极条约》及其第4条所确立的关于南极领土主权问题的原则和规则，南极区域不属于任何国家的领土，也不应接受任何国家的管辖权。但根据ATCM一致通过的《管理计划》，指定国或者管理国对其南极保护区的管理可以分为两种情况：一是对该保护区本身进行的管理，或可称为科学管理；二是对进入该地区从事南极活动的人和设备的管理，或可称为行政管理。第一种情况由指定国或者管理国自行决定和进行，但在第二种情况下，若某一区域被指定为南极保护区，那么任何进入该区域从事科学考察或者其他活动的当事方就应持有指定国或者管理国主管当局签发的许可证。这里，“主管当局”是指由指定国或者管理国授权的根据《议定书》附件五的规定发放许可证的任何人或机构，“许可证”是指由该主管当局发放的正式的书面许可。
" ?  }- w9 h, ~, B/ ?实际上，在所有的《管理计划》中都可以看到根据《议定书》附件五第7条形成的经典表述：“未持有国内有关当局（an appropriate national authority）颁发的许可证，不允许进入保护区”。“允许”一词意味着有关当局以书面形式颁发的官方许可，而颁发许可证的条件则是由指定国或者管理国确定，大致包括一般许可条件、准入区域、活动区域或超越区域、在该区域开展或可能开展的活动、可携带的设备、设立露营的位置、带进此类区域的物资、废物处置条件及其他需要满足《管理计划》规定的限制性措施。就一般许可条件而言，只有令人信服的科学理由才能核准签发许可证，特别是为了对该地区的鸟类和生态系统进行科学研究。这些限制性条件或措施，无论是否真正合法还是蓄意伪装，在很大程度上都蕴含有关国家主管当局对南极保护区的管理、限制、干预和控制，而这些用语常常与国家主权和主权行使有关。
在遵循《南极条约》第4条确立的原则和规则的前提下，各协商方通过《议定书》及其附件五以及ATCM通过的有关决议设立南极保护区，并依据《管理计划》对南极保护区进行管理，在不同程度和范围内已经变相地实现了对南极洲的管辖权。如果说南极保护区制度是为了保护南极洲的内在价值，但南极条约协商方迄今未有对这些价值进行具体分类或者予以详细说明。这也许是因为，“在ATCM内通过协商一致的决策过程实现平等主义，无法就普遍适用的南极保护区标准达成协议”。除了建立南极科考基地外，各协商方指定并管理南极保护区的实践也充分表明，尽管南极保护区制度本身不能在法律上证明有关国家拥有南极领土主权和主权权利，但南极保护区作为一种虚拟性的“实质存在”，或可为有关国家创设新的历史性权利。
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文章来源：节选自《南极保护区制度会否创设新的历史性权利——基于对南极领土主权问题的思考》，原刊于《太平洋学报》2022年第10期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：李雪平，武汉大学国际法研究所教授
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