陈明辉：图们江区域参与“冰上丝绸之路”建设的对策建议

建设“冰上丝绸之路”，不仅对中俄两国具有重要现实意义，而且对于带动环日本海国家合作，特别是推动我国东北地区与东北亚区域的合作有着积极作用。当务之急是中俄两国应发挥引领和主导作用，加强统筹协调，共同应对好地缘政治带来的不良干扰，以联合科考和务实研究为先导，致力于改善“冰上丝绸之路”的基础设施条件，突出两国地方政府和企业在合作中的主体地位，以图们江国际区域合作项目——“滨海国际运输走廊”建设、扎鲁比诺港建设、图们江出海、参与符拉迪沃斯托克自由港建设为突破口，循序渐进，予以推进。
一、“冰上丝绸之路”建设既要坚持方向，又要务实推进
3 ]" F  J* I4 U$ g$ k“冰上丝绸之路”一经提出，便引起世界舆论的高度关注，尽管我国秉持“少说多做”的低调行事方式，但不可否认，“冰上丝绸之路”必将面临着一系列难题，包括“地缘政治的复杂性”“自然环境的恶劣性”“经济合作的不确定性”等等。而随着美国、日本等国有意识地遏制中国崛起和中俄强强联手，“冰上丝绸之路”面临的挑战可能更加严峻。在这种形势下，中俄更要坚定合作的意志，不为外界杂音干扰，只要坚持建设以“经济合作”为主的“冰上丝绸之路”方向，就能最大程度减少“政治安全”等带来的不利因素。因此，中俄共建“冰上丝绸之路”，首先要把经贸合作作为方向，把建设一条由中国和东北亚国家通向北欧最便捷的“冰上丝绸之路”作为发展目标，打造一条新的海上黄金通道。其次要统一思想，排除干扰，既不能放大面临的困难，又不能过于乐观，盲目冒进。中俄两国要形成合力，特别是地方政府，要成为务实合作的主要推力。目前，中俄两国高层合作共识、合作目标、合作意志已经形成，应重点加强地方区域的配合，避免中俄两国合作在地方层面形成阻力。
, n" v7 m9 P* Z( ~' M二、东北先行，启动“冰上丝绸之路”建设
$ ^0 w% v# f1 j) q1 N/ L3 ^图们江地区是我国距离“冰上丝绸之路”最近的区域，而且与俄罗斯有着良好的合作基础，应重点发挥黑龙江、吉林省、内蒙古在对俄合作中建立起来的地方机制作用，与辽宁港口优势和海工装备制造优势结合起来，加强俄罗斯滨海边疆区等北极地方区域与我国东北地区的合作，将中国东北振兴与俄罗斯远东开发战略对接，抓紧具体推进东北两个海洋经济区建设和俄罗斯滨海国际运输走廊建设的对接。
东北地区的图们江海洋经济区域和辽宁海洋经济区域，相比我国华北、华东沿海区域有突出的比较优势，有很强的内在需求。因此，可以先行启动，在我国现有“冰上丝绸之路”工作推进体系中，吸收东北四省区地方政府参加，一方面发挥中俄毗邻区域地方政府与俄方沟通联系较多的优势，另一方面可调动地方政府积极性，推进一些正在谋划落实的具体项目实施，以此确保战略目标与务实推进的结合，解决目前“条条”运作快于“块块”的问题，上下联动，形成更大合力。
除上之外，应将“冰上丝绸之路”建设作为推动东北亚区域整体合作的重要机遇，突出东北地区参与“大图们倡议”的积极作用，强化对俄合作，引领东北亚区域合作。在操作上，应立足于中俄毗邻区域业已建立的开发区、园区、自由港等，以互联互通为纽带，实现点对点的对接，通过点的突破，带动区域合作。
1 D  Y8 |" J" ~1 ]3 `8 A- W2 q) Z一是加强珲春国际合作示范区、绥芬河边境经济合作区与俄罗斯跨越式发展区和符拉迪沃斯托克自由港的合作。发挥珲春国际合作示范区和绥芬河边境经济合作区多年形成的对俄合作优势，与俄自由港和跨越式发展区结对子，打破跨国地域、机制、运输等障碍。二是加强我国东北东部铁路扩能提速改造力度和参与俄罗斯滨海国际运输走廊建设的力度。东北东部铁路是贯通东北东部地区的重要交通线路，是一条新的“千里黄金大通道”，是联系长吉图开发开放先导区、辽宁省沿海经济带和哈牡绥东经济带的重要纽带。目前，虽然东北东部铁路已全线贯通，与15条既有东北铁路线连接，但依然面临“梗阻”问题，一部分原日伪时期建设的铁路，运输能力只有500万吨/年。“木桶短板原理”制约了东北东部铁路整体物流效应的形成，急需对既有铁路进行扩能提速改造，从而与俄罗斯滨海国际运输走廊相衔接。对于我国参与俄罗斯滨海国际运输走廊建设的企业，国家应出台政策给予支持和鼓励。三是布局海洋经济示范区与跨境合作区。以中俄共建“冰上丝绸之路”为契机，推动两国形成边境自由贸易合作机制，搭建合作平台，推动制定中俄双边自贸协定。可选择在图们江地区和大连开展自由贸易区试点，加快推进海洋经济合作试验区的步伐，共同建设中俄海洋经济合作试验区。
9 m; D5 J% i% D8 W6 A通过以上重点项目的突破，带动长（春）吉（林）图（图们、珲春）开发开放先导区、哈（尔滨）牡（丹江）绥（芬河）东（宁）经济带、辽宁沿海经济带、内蒙古东部“两山铁路”建设，真正实现陆海统筹联动，形成网络化整体发展格局。
* R" u* o. m5 O, A  m0 T3 k三、突出产业合作，夯实“冰上丝绸之路”内容
建设“冰上丝绸之路”应突出产业合作的主体地位，重点在技术装备、环境保护、航道开发、油气与矿产资源等非生物资源的开发利用、渔业捕捞、极地旅游等重点领域进行开发合作，并逐步带动交通基础设施建设、港口合作、园区合作等领域的合作。技术装备合作项目上，应加大对生态环境保护的极地技术装备的投入，加快远洋科考等领域的装备更新换代，注重加强同俄罗斯等国家在极地装备制造领域的合作，特别是要寻求破冰船技术的合作，争取在破冰船制造领域实现技术突破。环境保护项目上，我国应积极参与北极地区环境保护事业，既要尊重北极沿岸国家的环保法，又要着力推进北极地区的区域国际环境保护法的制定，寻求同其他国家加强合作，加强对海洋污染物的监管力度，切实保护北极海洋生态环境。北极航道开发上，注重商业开发，鼓励我国企业参与北极地区的基础设施建设，特别是俄罗斯远东北冰洋沿岸地区的交通基础设施与港口建设，同时，鼓励我国企业积极参与北极航道的商业试航。油气与矿产资源等非生物资源的开发利用上，应尊重北极国家依法所享有的主权或管辖权，加强对北极国家与地区的法律与风土人情的研究，避免在开发过程中出现违反当地法律或破坏当地民俗事件的发生。渔业捕捞合作项目上，我国应注重加强同北极国家渔业捕捞合作，将北极国家的渔业资源优势与中国庞大的市场相结合。极地旅游开发上，鼓励中国企业参与北极旅游资源的开发，积极抢占北极旅游的经济高地。交通基础设施建设、港口合作、园区合作等项目上，应着重推进俄罗斯北冰洋沿岸地区基础设施、港口等方面的建设，鼓励企业参与俄罗斯远东地区的交通基础设施建设，改善该地区交通状况，为中俄“冰上丝绸之路”建设项目推进提供良好环境。
四、努力探索创新我国图们江区域融入“冰上丝绸之路”建设的项目和路径
“冰上丝绸之路”的提出，为我国图们江地区尤其是吉林省参与“一带一路”建设提供了历史机遇。一是目标契合。图们江国际开发和“长吉图”战略的核心是东出日本海，西通中国内蒙古阿尔山至蒙古国乔巴山的“两山”铁路，新建欧亚大陆桥。二是地理位置优越。“冰上丝绸之路”直通北极方向，图们江区域是我国连接“冰上丝绸之路”通向欧洲最近的地方，与传统海上航线相比，可缩短50%的航程。三是机制有利。吉林省承载的图们江开发，包括中、韩、俄、蒙、朝五国。朝鲜2009年因“核试”受联合国制裁而宣布退出图们江国际合作机制，中韩两国关系虽然缓和但几经波折，中俄两国合作在图们江区域合作中成为主导力量。“冰上丝绸之路”建设是中俄两国着眼于“一带一路”和“北极航道开发”战略对接而提出的新合作构想，其主体是中俄两国。当前，中俄关系正处于历史最好时期，两国联手，意义重大，这对深入推动吉林省与俄远东地区，特别是滨海边疆区合作极为有利，也将为当前实施的“滨海1号”“滨海2号”国际交通走廊建设奠定基础。
: A( \% `8 T" y5 \% C- d将图们江区域作为“冰上丝绸之路”的先行启动点，可以在以下方面务实推进。一是推动中俄海洋经济走廊建设。中俄海洋经济走廊主要启动点在吉林省珲春市，目前条件有利，吉林省可积极向国家争取，将图们江出海、借港出海、借路出海和扎鲁比诺港建设、“滨海2号”的合作实施，共同纳入中俄海洋经济走廊建设之中。中俄海洋经济走廊建设已经过国内高层专家多次论证，具有一定可行性，可作为中俄共建“冰上丝绸之路”的重要内容和前期项目。二是努力实施图们江“通海”，推进吉林省参与日本海国际合作。珲春经图们江入海距日本海15公里，由于历史原因，吉林省近海不通海。东北亚六国有五国是环日本海国家，且是图们江合作的主要国家，通海对吉林省至关重要。我国已先后组织了4次图们江出海科学考察，但如何实现具有经济功能的图们江常态化通航，仍有很多工作需要研究推动。应在地缘政治考量、图们江出海权的国际法依据、外交谈判等方面，在航道疏浚、港口设置、旅游合作、船舶建造等方面，未雨绸缪，下好先手棋，一旦形势好转，可力争实现常态化通航。三是推动相关出海项目的具体实施。图们江出海是我国东出日本海的战略诉求。历史证明，通向海洋是强国强省之路，世界上10个先后崛起的强国、国内11个沿海省都是借助海洋走在了发展前列。上世纪90年代，吉林省曾全力建设“边疆近海省”。目前，随着有利的国际国内形势变化，可以争取建成“沿边通海省”，特别是中俄共建“冰上丝绸之路”和吉林省参与的扎鲁比诺港和“滨海2号”的合作建设，已得到国家的高度重视。其关键是谋划好出海合作项目，创新出海合作方式。
五、加强科考合作，开展务实性研究
北极尚是个需要不断探索的区域，国际社会对北极问题一直高度关注，甚至已演变成世界大国角力的目标区域。但长期以来，北极的保护开发合作，并未形成有效的国际机制。北极国际机制“碎片化”的现状和未来变化趋势，将深刻影响“冰上丝绸之路”建设。因此，必须时刻关注形势的发展，积极研究并参与北极的相关事务。而北极地区本身所处的严寒地理环境，以及现有条件下建设“冰上丝绸之路”开展的技术支撑工作，都需要进行一系列科考调查和详细研究规划。截止2020年底，我国已完成8次北极科考任务，并建立了北极科考的“黄河站”及遥感卫星地面北极接收站，为“冰上丝绸之路”建设和北极开发提供了技术支持。
“冰上丝绸之路”建设需要协调大国关系，形成广泛合作的利益格局，需要对北极地区旅游、交通、资源开发、紧急情况预防、海事服务、工程承包等领域，进行深入的实践性研究。应在“冰上丝绸之路”建设中，与俄罗斯学术界共同就海洋、商贸、航运、通道、港口建设、法律政策设置等一些操作层面的课题，进行深入研究，为中俄两国务实推进“冰上丝绸之路”建设提供决策参考和科学依据，并建立有效的信息交流与沟通机制，解决北极航行的操作性难题。
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文章来源：节选自《中国图们江地区参与“冰上丝绸之路”建设探析》，原刊于《东北亚经济研究》2021年第5期
作者：陈明辉，吉林省开发区联络中心经济师，中国太平洋学会东北亚图们江研究分会副秘书长